关于制定融资租赁法提案的建议

    一、提案摘要

    2004年十届全国人大常委会将《中华人民共和国融资租赁法》列入立法规划，启动了融资租赁立法工作。人大财经委融资租赁法起草领导小组和起草工作小组在大量调研、学术讨论和向相关各界征求意见的基础上，经过近4年的不懈努力，先后起草了三稿《融资租赁法》草案。

草案借鉴了国际上融资租赁行业成熟的商务经验和立法成果，同时根据国内外业务实践中出现的新问题，在机构监管、租赁物的取回、登记和财税政策促进等方面作出了符合中国国情的规定，基本解决了我国融资租赁行业发展中遇到的问题，并且具有相当的前瞻性，立法条件和技术已经相对成熟。我们在分析我国融资租赁业的发展状况、融资租赁立法现状的基础上，再次提出对融资租赁立法的建议。

    二、具体内容：

    （一）我国融资租赁业的发展                         

    1、发展历程

    我国的融资租赁是伴随着改革开放引进外国资本及先进技术设备的需求而起步的，最早的实践开始于中国国际信托投资公司租赁部对融资租赁贸易模式的尝试。1981年诞生了中国第一家融资租赁公司——中国东方租赁有限公司，从而拉开了中国融资租赁公司发展的序幕。

在其后的30年发展历程中，经历了上世纪80年代大批中外合资融资租赁公司设立、融资租赁公司数量、业务量迅速增加的阶段，上世纪80年代末至90年代末期融资租赁业问题暴露、大批外商投资者纷纷撤资、政策调整阶段，1999年融资租赁合同被列入新出台的《合同法》后，特别是2004年启动《融资租赁法》的起草为契机，融资租赁迎来了新的发展阶段。关于融资租赁市场准入的法规几经修改，基本奠定了我国目前融资租赁公司的三大类型模式并存的局面。

    2、发展现状

    业界越来越认识到融资租赁作为朝阳产业在中国的发展前景，企业数量、业务量每年都在迅猛增加。据外商投资租赁协会的统计，截至2009年内年底，我国共有外商投资融资租赁公司100多家，金融租赁公司12家，内资试点企业45家。其中，在资本金、客户资源、营销渠道等占有优势地位的金融租赁公司的发展势头尤为迅猛。至2010年底，银监会监管的金融租赁公司的总数增加至17家，资产总额达约3100亿元，利润总额超过45亿元，均较2009年底的总资产、利润总额增长近一倍。工商银行、建设银行、交通银行、招商银行、民生银行、光大银行、福建兴业银行等等我国主要商业银行都设立了金融租赁公司。金融租赁公司在数量上增加的同时，已设立的金融租赁公司也纷纷发布公告开始增资扩股的行动，以满足现行监管法规对融资余额与净资产比例的要求。此外，大型企业集团如徐工集团、柳工集团、中航集团、南车集团等也相继设立了融资租赁公司。

业界普遍认为我国融资租赁业仍然有很大的发展空间。据了解，现阶段，美国、英国、德国等发达国家融资租赁的覆盖率已经达到20%至30%，融资租赁与银行信贷、资本市场并举成为三大重要的融资工具。目前对于我国融资租赁的渗透率还没有系统的统计数据，但业界一般认为不足5%。即使是国内融资租赁中渗透率最高的工程机械行业，其租赁渗透率也只有8%左右，远低于17%的世界平均水平。不难看出，我国租赁业依然停留在初期的发展阶段，融资租赁市场尚未得到充分的发展，其在促进经济发展中的优势还有待进一步的发挥。

    （二）融资租赁法制建设现状及存在的问题

    1、最高人民法院关于融资租赁的司法解释

    融资租赁业的发展给融资租赁的法制建设带来了挑战。作为“舶来品”，融资租赁来到中国之初，并没有相关的法律规定。发生案件纠纷时，当事人起诉到法院，法官对于这种交易形式不认同，甚至对合同的公平性、有效性产生质疑，出现了一些不符合国际惯例的判例。为了指导人民法院审理有关融资租赁纠纷，最高人民法院于1996年发布了《关于审理融资租赁合同纠纷案件若干问题的规定》，以司法解释的形式弥补立法不足的空白，在没有立法的情况下就先有了司法解释，在立法实践中也属少见，在一定程度上解决了当时融资租赁业面临的诉讼难的问题。

    2、《合同法》第14章融资租赁合同

    行业的发展促进了立法的诞生和发展。1999年《合同法》的出台为融资租赁提供了法律上的依据。《合同法》第14章融资租赁合同从私法的角度明确了融资租赁三方当事人的权利及义务分配，对合同订立、合同生效、合同内容、合同履行、合同变更和转让、合同终止和解除等做了原则性的规定，对融资租赁立法具有里程碑的重要意义。《合同法》的颁布对提高社会对融资租赁的认知起到了很大的宣传作用。然而，由于《合同法》是债权法，关于融资租赁的规定仅限于债权方面的规定，在租赁物的种类、租赁物的登记、租赁物取回等物权方面和机构管理等方面的内容没有涉及。从立法体例上看，在《合同法》中对具有相对独立理论和逻辑体系的融资租赁包含需要单行立法解决的繁杂内容，会带来《合同法》立法体例的巨大改变，也使得在《合同法》中完善融资租赁法律不好实施。

    3、监管法规

    此外，在行业监管方面，目前存在着商务部对其监管的外商投资融资租赁公司制定的《外商投资租赁业管理办法》（商务部令2005年第5号）及银监会对其监管的金融租赁公司制定的《金融租赁公司管理办法》（银监会令2007年第1号），而内资试点融资租赁公司依据的则为2004年商务部、国家税务总局发布的《关于从事融资租赁业务有关问题的通知》。这些监管文件对融资租赁公司的市场准入、退出以及经营过程中的风险管理做了规定，但其立法级别较低，仅为部门规章或通知，缺乏足够的法律效力。

    4、其他法律法规

    此外，关于融资租赁的法律规定还散见在其他不同的法律法规之中，还有很多零星的、散落的法规、政策。而现行的这些关于融资租赁的规定中，还存在着很多相互不协调甚至矛盾的地方，阻碍了融资租赁实践的发展。如：

    （1）行政机关由于对于融资租赁交易模式的本质特点不了解而发生的限制交易的行为时有发生：

    ①海关问题，即承租人减免关税的优惠政策不应因以融资租赁方式进口而受到影响。目前在部分地方海关仍然以租赁物的所有人为融资租赁公司为由，不予办理减免税；

    ②药监局对于融资租赁公司持有医疗器械的所有权提出异议，要求融资租赁公司按照行政要求取得医疗器械的经营许可。融资租赁公司完全是根据承租人的选择和要求为其提供购买医疗器械的融资，并不参与对医疗器械的经营活动，无须也不可能具备经营许可的条件；

    ③飞机进口许可证仅发给航空公司，融资租赁公司没有引进飞机的许可，当事人只好通过售后回租等方式实现交易，增加了交易环节和交易成本。

    （2）一些新的法律法规出台后，在相关的配套法律法规规定中并没有充分反映融资租赁交易模式的特性，有关融 资租赁的特殊内容并没有在新法中体现。主要有：

    ①关于租赁物的登记问题。如特殊动产如车辆的登记对抗问题，根据《物权法》第24条的规定，机动车物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。然而，根据现行有关机动车登记相关法规的规定，公安机关车辆管理所对机动车的登记仅为保证机动车安全上路行驶的一种行政措施，而非对机动车所有权的登记。这样一来，由于缺少一个有效的登记制度，出租人的利益难以得到保障，机动车融资租赁业务受到很大的制约；

    ②关于《物权法》第106条规定的善意取得制度对出租人的隐患。融资租赁本身是一项中长期的融资，在租赁期限内，租赁物被承租人所占有，出租人并不实际占有和控制租赁物，这一点与占有与所有临时脱离的其他交易模式不同，如果没有一个法定的登记制度对租赁物上的权属状况予以公示，在承租人违约将租赁物转让给第三人时，出租人的权利就很难对抗善意取得的第三人。具有法律上的公示效力的登记需要有立法机关的授权才能够生效，而我国目前还没有系统有效的融资租赁登记制度。

    （三）对我国融资租赁立法状况的评价

    1、过去的融资租赁立法适应了我国融资租赁业初期的发展状况。

    《融资租赁法（草案）》形成后，立法机关从体系上考虑草案内容有的与《合同法》内容有重复、交叉，有的在《物权法》中已有原则性规定，有的在不同的法规和政策中也有规定，从商务实践中考虑我国融资租赁的经营成分尚处于发展的初级阶段，占国民经济的比例仍有局限性等，全国人大尚未把《融资租赁法》列入审议事项，这一做法是符合循序渐进的立法规律的。

    2、融资租赁在我国经济中的比重和重要性日益增强，凸显立法的局限性滞后于经济发展水平。

    庞大复杂的融资租赁业务仅仅依靠《合同法》的债法方面的规定，已经明显不能充分、有效地解决融资租赁行业发展中遇到的合同法律冲突；《物权法》没有专章规定如何调整动产作为租赁物的归属和利用的民事法律关系，我国颁布的《物权法》中明确规定了“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”，但由于融资租赁包罗万象，覆盖面积比较广未能做出专章规定，也为制定和颁布《融资租赁法》预留了空间；善意第三人制度的设立与动产登记存在法律的空白和冲突；法规、政策对融资租赁内容的零散、不成体系的规定，也产生了立法效力的层级冲突，等等。加之我国法律普及程度及执法者素质参差不齐，融资租赁的现有规定也造成了融资租赁专业学习和应用的困难。与融资租赁业类似的行业信托、保险、证券业等，依靠专门立法，获得了行业的快速和健康发展，融资租赁行业却没有获得相同的待遇和发展保障。经营及司法实践表明，立法的滞后，已经严重制约了融资租赁行业的发展。

    3、随着融资租赁业务的迅猛发展，亟需为规范和保护融资租赁业务健康发展的单行行业立法。

    随着我国经济的发展，融资租赁在我国经济中的比重和涉及领域大大增加，并且已由外商投资为主发展到国内著名银行、生产企业成为投资主导。融资租赁具有的融资、租赁、保证等多重功能，已经成为我国许多大型企业以及众多中小企业拓宽融资渠道、扩大销售领域、保障贸易畅通、减少贸易隐性成本等方面的重要经营方式，发展成为社会经济体系中的一个重要环节，并且具有极大的成长性和增长空间。从融资租赁的特性上看，它是基于资产的融资，全球租赁交易总量已占世界经济总量的很大比例。我国的融资租赁业务的快速全球化，也将使其成为该经济总量的重要组成部分，立法成为经济需求。

    4、虽然融资租赁立法暂时搁置，但是，立法条件已经相对成熟。

    首先是较长时间的立法过程和众多领域专业人员的参与已经大大提高了社会各界对融资租赁的认知程度，普及推广了融资租赁观念；其次，融资租赁立法的社会需求已经引发了社会各界对融资租赁法律问题的广泛关注和探讨，立法技术已臻于成熟；再次，融资租赁业务的国际化和国际上融资租赁立法也督促着我国立法的进程，国际上现在也有对融资租赁进行专门立法的趋势，特别是在新兴市场国家最近几年立法的较多，例如《塞尔维亚租赁法》、《俄罗斯联邦租赁法》等。目前除了我们所熟知的融资租赁国际公约以外，在国际统一私法协会的推动下，已制定并通过了《租赁示范法》，其目的就是为各国立法提供一个范本，并积极推动各国立法。国际融资租赁环境的优化也在催生我国的融资租赁立法。 

    四、立法建议

    国内外经济环境在呼唤我国的融资租赁专门立法。为了完善已经启动多年的融资租赁立法工作，我们经认真研讨，反复论证，特作以下立法建议：

    （一）以《融资租赁法》（送审稿）为基础，制定并颁布《中华人民共和国融资租赁法》；

    （二）或者根据立法程序，修订《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》等，对已有基本法律进行配套调整，将融资租赁立法内容完整地体现在已有的基本法律立法中；

    （三）或者根据目前的经济形势和经济需要，由国务院制定并颁行《融资租赁条例》，以法规形式对所需要的融资租赁法律体系和内容加以系统、专门规定。

    后附本会组织起草的《中华人民共和国融资租赁法（草稿）》。

    特此报告。

 

                       中国外商投资企业协会租赁业工作委员会

                              二〇一一年一月二十八日

 

附《中华人民共和国融资租赁法（草稿）》

 

 

 

 

 

 

 

 

中华人民共和国融资租赁法（草稿）

 

 第一章  总  则

     第一条  （立法目的）为规范融资租赁活动，维护融资租赁市场秩序，保护融资租赁当事人的合法权益，规范租赁物的归属和利用的民事关系，促进融资租赁业的健康发展，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国物权法》等法律制定本法。

     第二条  （定义）本法所称融资租赁，是指出租人根据承租人对租赁物和供货人的选择，从供货人处取得租赁物，将租赁物出租给承租人，向承租人收取租金的交易活动，租赁期间届满时承租人可以续租、留购或返还租赁物，首次租赁期限最短为一年。

     出租人限于依法取得融资租赁经营资格的企业。

     适用于融资租赁交易的租赁物为机器设备等非消耗性动产及相关的厂房和设施等经营性资产，租赁物不会仅因其变成了土地附着物或与土地相结合而不再是租赁物，为个人、家庭消费目的使用租赁物的不适用于本法。

     第三条  （特殊形式）融资租赁包括回租赁、转租赁等特殊形式。

回租赁是指出租人将从承租人作为供货人处取得的租赁物出租给承租人的融资租赁形式。

转租赁是融资租赁合同的承租人作为出租人将同一租赁物进行再次融资租赁的形式。租赁物的所有权归第一出租人。

     第四条  （效力范围）在中华人民共和国境内从事融资租赁活动，应当遵守本法。

     第五条  （经营原则）从事融资租赁活动应当遵守法律，遵循诚实信用原则和公平原则。

     第六条  （主管部门及其职责）国务院商务部门为融资租赁业的主管部门，对全国融资租赁业进行综合协调、指导、管理和服务。

     省、自治区、直辖市人民政府商务部门为本行政区域内的融资租赁业的主管部门。

     第七条  （监督管理原则）对融资租赁企业实施监督管理应当遵循依法、公开、公正、效率的原则。

    第二章  融资租赁交易

     第八条  （与合同法的关系）本法所规定的融资租赁交易同时适用《中华人民共和国合同法》的规定。

     第九条  （告知义务）出租人应当保证供货人知悉出租人取得租赁物的目的是租给承租人。

     第十条 （供货合同无效或撤销时融资租赁合同的处理）供货合同被确认无效或者撤销，融资租赁合同同时解除。融资租赁合同解除后当事人的损失，由供货合同被确认无效或者撤销的过错方承担。

     第十一条  （承租人的受领义务）承租人应当按照约定的时间、地点和方式受领租赁物。

     第十二条 （欠付租金偿还顺序）在承租人延迟支付租金的情形下，承租人向出租人支付的款项，应当按照欠付的其他应付款项、违约金、租金利息、租金的顺序偿还。

     第十三条 （租赁登记）租赁合同及租赁物可以在登记机关办理登记，租赁物未经登记，不得对抗善意第三人。

     第十四条 （风险承担） 租赁物毁损或者灭失的风险由承租人承担。租赁物毁损或者灭失的，不影响承租人按照融资租赁合同应承担的义务。

     租赁物毁损或者灭失后，承租人能够按照出租人的要求修复租赁物或者购买同条件替代物的，融资租赁合同继续履行。

     租赁物不可修复或者不能就替代物达成一致的，融资租赁合同终止，承租人应当向出租人支付全部租金，并赔偿出租人的损失。

     第十五条  （供货人破产的风险）供货人破产的风险由承租人承担。

     第十六条  （出租人权利的转让）出租人可以不经承租人同意而转让其在融资租赁合同项下的部分或全部权利和义务，但不得影响承租人占有、使用租赁物的权利。

     第十七条  （承租人权利的限制）未经出租人同意承租人不得将租赁物转租、转让或其他形式进行处分或在租赁物上设定他物权。

     第十八条 （租赁物严重不符合合同约定时的处理）供货人未交付、迟延交付、部分交付或交付的租赁物不符合约定的，由承租人直接向供货人索赔。出租人因此受到的损失，由承租人向出租人赔偿，该项赔偿不受承租人向供货人索赔结果的影响。

     承租人也可以要求供货人更换、修理租赁物，因更换、修理租赁物给承租人造成的损失，由供货人赔偿。承租人接受了不符合约定的租赁物或者更换、修理租赁物而使租赁物的价值减损的，该损失部分由供货人向承租人赔偿。出租人因此受到的损失，由承租人向出租人赔偿，该赔偿不受承租人向供货人索赔结果的影响。

     第十九条 （未交付租赁物出租人的责任）由于出租人的过错致使供货人没有履行供货义务的，出租人向承租人承担违约责任。

     第二十条  在下列情况下，出租人可以不经司法程序直接取回租赁物：

    （一）承租人未按照租赁合同约定支付租金，经催告在不少于十日的期限内仍未支付的；

    （二）未经出租人同意，承租人擅自将租赁物转让或在租赁物上设定他物权，或将租赁物转租、投资入股、限制出租人接触租赁物等，侵犯出租人所有权的；

    （三）承租人违反租赁合同其他约定，在收到出租人要求其采取补救措施的通知后，十日内未采取补救措施的；

    （四）合同到期、承租人破产、清算或其他丧失能力的情况。

租赁合同对出租人行使取回权条件另有约定的，按照约定办理。

     第二十一条  承租人对出租人依据第二十条规定取回租赁物不予配合，或者拒绝返还租赁物的，出租人可以向人民法院直接申请裁定取回。

     人民法院于受理出租人取回租赁物申请后十日内裁定取回并执行。

     出租人取回租赁物申请不符合第二十条规定或者租赁合同约定的，人民法院应当驳回其申请。

 第三章  融资租赁业的监督管理

     第二十二条  （监管职责）国务院商务部门对融资租赁企业实施监督管理，负责制订有关规章、审查批准融资租赁企业及其分支机构的设立和变更，监督检查融资租赁企业经营规则实施情况。

     第二十三条  （设立审批）设立融资租赁企业应当经国务院商务部门及授权的省、自治区、直辖市人民政府商务部门批准。

     境内金融机构投资控股融资租赁企业的设立，应当经国务院金融监管机构批准。

     第二十四条  （审查内容）审查批准融资租赁企业的设立，应当对股东的资金来源、财务状况和诚信状况进行审查。

     第二十五条  （设立条件）设立融资租赁企业，应当具备下列条件：

    （一）注册资本的最低限额为人民币五千万元；

    （二）有具备融资租赁专业知识和从业经历的高级管理人员；

    （三）有健全的组织机构、经营管理制度、风险控制及风险处置制度。

     第二十六条  （企业名称）融资租赁企业名称应当标明“融资租赁”字样，其他经营性组织名称不得含有“融资租赁”字样。

     第二十七条  （经营规则）融资租赁企业经营应当遵循下列规则：

    （一）风险资产不得超过净资产的十五倍；

    （二）融资租赁和其他租赁资产比重不得低于总资产的百分之六十。

     第二十八条  （财务制度）融资租赁企业应当依照法律和国家统一的财务、会计制度及有关规定，建立、健全本单位的财务、会计制度。

     第二十九条  （报告和审计）融资租赁企业应定期向监督管理部门报送业务经营情况报告和经会计师事务所审计的财务会计报告，以及监督管理部门要求报送的其他材料。

     第三十条  （行业协会）融资租赁业协会是融资租赁业的全国性自律组织，接受国务院商务部门的业务指导。

     融资租赁业协会应当维护融资租赁企业的合法权益，反映融资租赁企业的建议和要求，为融资租赁企业提高管理能力和经营水平提供服务。

     第三十一条  （金融租赁监管）境内金融机构投资控股融资租赁企业由国务院金融监管机构进行监督管理。

     国务院可以对境内金融机构投资控股融资租赁企业制定严于本章本条之前规定的规定。

     第三十二条  除法律另有规定外，本法第十三条规定的租赁登记机关为中国人民银行征信系统。

     第三十三条  登记机关登记的资料，应当允许查阅、抄录或者复印。

    第四章  融资租赁业的促进

     第三十四条  （加速折旧）融资租赁的机器设备实行加速折旧。

     第三十五条（呆帐准备）允许融资租赁企业比照金融机构提取呆帐准备金。

     第三十六条  （流转税缴纳）融资租赁企业从事融资租赁业务，应当以其扣除融资成本后的净收入作为税基缴纳流转税。

     第三十七条  （关税缴纳）在跨境融资租赁中，入境租赁物以各期次租金为完税价格分期缴纳关税。融资租赁企业要求一次性缴纳税款的，也可以以租金总额作为完税价格。

     第三十八条  （承租人的特殊资质）承租人作为买受人获得租赁物时应该享有的各种待遇，不应当因为承租人采用融资租赁方式、出租人在融资租赁期间拥有租赁物的所有权而受到影响。采取租赁方式购置租赁物，投资抵免税收政策由租赁物资本化方适用；承租人办理相关行政许可手续应视同于出租人办理，不论租赁期满租赁物所有权是否转移。

     第三十九条  （资金来源）国家采取措施鼓励和促进融资租赁企业扩大资金来源，增加融资渠道。

     第四十条  （鼓励方向）国家采取措施鼓励融资租赁企业对中小企业、贫困地区及其他符合国家扶持条件的项目、行业或地区开展融资租赁业务。

     第四十一条  （信息服务）国家建立融资租赁公共信息服务系统，向融资租赁交易的当事人和其他社会公众提供信息服务。

    第五章  法律责任

     第四十二条  （非法经营处罚）非法设立的融资租赁企业及非法从事融资租赁业务的企业，由审查批准部门、工商行政管理部门依法查处，没收违法所得，并可视情节轻重处以一百万元以下罚款。

     第四十三条  （非法经营处罚）未经批准设立分支机构从事融资租赁业务的，由审查批准部门、工商行政管理部门责令限期改正、没收违法所得，并可视情节轻重处以五十万元以下罚款。

     第四十四条  （非法经营处罚）违反本法规定，有下列行为之一的，由审查批准部门查处，视情节轻重予以警告、通报、责令限期改正、停业整顿、关闭，并可处以十万元以上一百万元以下的罚款：

    （一）风险资产超过净资产十五倍的；

    （二）融资租赁和其他租赁资产比重低于总资产百分之六十的。

     第四十五条  （信息披露）融资租赁企业不按照本法第  条规定提供相关资料的，由审查批准部门责令改正，逾期不改正的，处五万元以上二十万元以下罚款。

     第四十六条  （监管部门工作人员责任）有关工作人员在融资租赁监督管理工作中违反本法规定，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、失职失察，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

     第四十七条  （金融租赁监管罚则）境内金融机构投资控股融资租赁企业及国务院金融监管机构从事监督管理工作人员的违法行为，依照其他法律、国务院相关行政法规处罚。

    第六章  附  则

     第四十八条  （具体办法制定授权）对融资租赁业监督管理、租赁物登记和税收及其征管的具体办法，由国务院另行制定。

     第四十九条  （生效时间）本法自    年  月  日起开始施行。